문재인 정부가 참여정부 이후 후퇴한 지역균형발전 정책을 되살릴 수 있을까.

문재인 대통령은 지역균형발전에 강한 의지를 보이며 지방분권형 개헌까지 예고하고 있다. 지방분권을 향한 사회적 열망도 무르익어 정책추진의 적기를 맞은 것으로 여겨진다.

◆ 지방분권과 지역균형발전 강화 움직임 활발

2일 정치권 관계자들의 말을 종합하면 문재인 정부에서 지역균형발전을 위한 다양한 정책이 추진되고 있다. 국정기획자문위원회에서 추진하고 있는 고향세 도입이 대표적이다.

고향세는 문 대통령의 공약 중 하나로 재정자립도가 열악한 지자체에 기부금을 낼 경우 연말정산 때 소득세를 되돌려주는 방안이다.

국정기획자문위는 이 밖에도 부가가치세의 11%를 차지하는 지방소비세율을 높이고 지방 이전 대기업에 법인세 감면 특례를 확대하는 내용 등을 담은 지방균형발전 방안을 국정과제로 채택할 것으로 알려졌다.

문재인 대통령의 지역균형발전 의지는 남다르다. 문 대통령은 6월14일 전국 광역단체장들을 청와대로 초청해 간담회를 열었다. 문 대통령이 취임 후 처음으로 전국 시도지사들과 만나는 자리를 마련했다.

문 대통령은 이 자리에서 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들 것”이라며 “내년 개헌 때 헌법에 지방분권을 강화하는 조항과 제2국무회의를 신설할 수 있는 헌법적 근거를 담겠다”고 말했다.

이번 간담회는 문 대통령이 후보시절 지방분권 강화 공약으로 내걸었던 제2국무회의를 시험하는 성격이 짙다.

제2국무회의는 대통령·국무총리와 전국 17개 광역단체장이 참석하는 국무회의다. 광역단체장 은 지방분권 관련 정책 심의나 의안 제출 권한이 부여받는다. 문 대통령은 대선과정에서 민주당 경선 경쟁상대였던 안희정 충남도지사의 제2국무회의 공약을 흡수했다.

하지만 제2국무회의를 신설하려면 법 개정이 필요하다. 문 대통령이 개헌을 언급한 이유다. 문 대통령은 법 개정이 이뤄지기 전에도 간담회 형식으로 수시로 시도지사들을 만나 지방과 협치를 확대해 나가기로 했다.

문 대통령은 5월31일 이낙연 국무총리에게 임명장을 수여할 때도 “대선 때 공약한 제2국무회의가 법제화되기 전까지 우리 권한으로 활발하게 해 나가면 되지 않겠느냐”고 말했다.

지방자치제도의 주무부처인 행정자치부 수장에 오른 김부겸 장관도 지방분권 의지가 문 대통령 이상으로 강하다. 김 장관은 2015년 민주당 전신인 새정치민주연합의 지역분권정당 추진단장을 맡았고 대선후보 경선에 참여하면서 지방분권형 개헌을 주장했다.

김 장관은 6월16일 취임사에서 지방분권과 균형발전 시대를 가장 먼저 추진하겠다고 밝혔다. 김 장관은 “중앙과 지방, 수도권과 비수도권은 함께 발전하고 협력해야 할 동반자”라며 “상호간의 소통을 강화하고, 이를 지렛대로 삼아 사무의 과감한 지방이양과 지방재정 확충을 통해 실질적인 자치분권 국가를 만들어야 할 것”이라고 강조했다.

김 장관은 6월14일 후보자 인사청문회 때도 “지방분권으로 진정한 지방자치를 이뤄낼 것”이라는 의지를 나타냈다. 재정분권을 강화하고 지방비 부담을 완화하기 위해 국세의 지방세 이양이 필요하다고 주장하기도 했다.

◆ 지방분권 전문가와 개헌론자, 정부와 청와대 포진

문재인 대통령은 후보시절 지방재정 건전화와 제2국무회의 신설 등의 지역공약을 냈고 취임 이후 적극적인 지방분권과 지역균형발전 정책을 예고하고 있다. 문 대통령은 청와대 조직개편을 통해 정무수석 아래 자치분권비서관을, 정책실장 아래 균형발전비서관을 두도록 했다.
  자치분권비서관에는 나소열 전 서천군수가, 균형발전비서관에는 황태규 우석대 교수가 내정됐다. 나 비서관은 자치분권전국연대 상임대표와 지방분권개헌국민행동 공동의장 등을 지냈고 황 비서관은 참여정부 시절 국가균형발전위원회 연구위원을 역임했다.

또 인수위 역할을 수행하는 국정기획자문는 지방분권을 100대 국정과제에 포함한 것으로 알려졌다. 자문위는 이를 정리하기 위해 지방공약 검토 태스크포스(TF)를 구성했다.

박광온 국정기획자문위원회 대변인은 6월30일 “지방공약이 140개 정도되는데 재정수요를 검토하고 우선순위도 파악하겠다”며 “지역균형발전은 공약 우선순위에서 중대하게 고려할 기준 중 하나”라고 강조했다.

문재인 정부의 지방분권과 지역균형발전은 개헌을 통해 꽃을 피울 것으로 전망된다. 김부겸 장관와 나소열 비서관 등은 모두 지방분권 개헌론자다.

문 대통령은 후보시절 지방분권개헌국민회의 대표자들과 지방분권 개헌 국민협약식을 했다. 헌법에 대한민국이 지방분권국임을 명시하는 등 개헌을 통해 자치입법권·자치행정권·자치재정권·자치복지권의 4대 지방자치권을 보장하겠다고 약속했다.

최근 지방분권개헌국민회의, 전국시장·군수·구청장협의회 등의 단체가 지방분권개헌을 요구하는 등 지방분권을 희망하는 여론도 높아지고 있다.

정세균 국회의장 역시 6월13일 취임 1주년 기자간담회에서 지방분권 개헌을 예고했다. 정 의장은 “국회가 적극적으로 나서 내년 지방선거에 개헌안을 국민투표에 붙일 것”이라며 “개헌 방향은 분권화로 분권이 안 되는 개헌은 의미가 없다”고 강조했다.

김진표 국정기획자문위원장은 6월1일 시도지사협의회 회장단과 만나 문 대통령의 공약사항들을 논의했다. 이 자리에서 자치단체장들은 지방분권 개헌을 건의했다.

김 위원장은 “지역경쟁력이 곧 국가경쟁력”이라며 “새 정부는 지방분권을 통해 지역균형 발전을 이룰 것”이라고 말했다.

최문순 협의회장은 “양극화와 빈부격차 해소가 시대정신”이라며 “이 문제를 해소하려면 돈과 권력이 한 군데로 집중되는 것을 막아야 하는데 그 첫 단계가 분권과 자치”라고 강조했다.

◆ 과거 정부 지역균형발전 한계 뚜렷

지방분권과 지역균형발전을 향한 정부의 의지가 강력하지만 실제 얼마나 구현될 수 있을지는 시간을 두고 지켜봐야 한다는 의견도 나온다. 역대 정부 모두 지역균형발전 정책을 추진했지만 성과는 기대에 미치지 못한 경우가 많았기 때문이다.
  노무현 정부는 역대 정부 가운데 가장 적극적으로 지역균형발전 정책을 펼쳤다. 국가균형발전특별법을 제정해 국가균형발전위원회의 근거를 마련했고 국가균형발전기획단과 국가균형발전지원단을 만들었다. 각 부처에 국가균형발전지원팀도 두도록 했다.

또 국가균형발전특별회계를 신설해 지방자치단체 지원에 나섰고 공공기관 지방이전으로 국가 주요 기능을 지방으로 분산했다. 지역균형발전 개념을 공간 중심이 아닌 산업적 측면으로 바라봐 주무부처를 국토부에서 산업부로 변경하기도 했다.

하지만 핵심 지역정책이라고 할 수 있는 세종시 행정수도 건설은 헌법재판소의 위헌결정에 따라 실패하는 등 한계도 없지 않았다. 결국 행정수도는 행정중심복합도시로 축소돼 현재 모습으로 추진되고 있다.

이명박 정부는 지방분권을 강화하고 지자체의 글로벌 경쟁력을 강화하는 방안을 추진했다. 하지만 재정여건이 서로 다른 지자체들의 글로벌 경쟁력을 높이려는 정책은 실효성이 크지 않았다.

더욱이 국가균형발전위원회는 지역발전위원회로 바뀌면서 위상이 약화됐다. 중요한 지역정책 가운데 하나였던 4대강사업은 국토해양부에서 맡았고 세종시 수정안은 국무총리실로, 수도권 규제완화는 국가경쟁력강화위원회로, 지방행정체제 개편은 지방행정체제개편추진위원회로 흩어졌다.

박근혜 정부는 국민행복·지역희망 프로젝트라는 이름으로 지역발전 정책을 추진했지만 효과는 미미했다. 오히려 투자활성화 대책 등을 통해 수도권 규제완화 정책을 펼치면서 지역균형발전을 포기했다는 비난이 많았다.

문재인 대통령은 새정치민주연합 대표 시절인 2015년 국가균형발전 선언 11주년 기념식에서 “박근혜 정부가 국가균형발전의 철학과 가치를 헌신짝처럼 내팽개치고 있다”며 “수도권 중심 성장정책 때문에 그러잖아도 어려운 지역경제가 더 어려워진다”고 강하게 비판했다. [비즈니스포스트 김디모데 기자]