[비즈니스포스트] 2026년부터 2030년까지의 배출권거래제(ETS) 제4차 계획기간에는 배출허용총량(CAP)을 줄이고 유상할당 비율을 높인 제도가 시행돼야 한다는 목소리가 나왔다.

24일 서울 영등포구 국회의원회관에서 국회 기후위기그린뉴딜 연구회와 기후환경단체 플랜1.5가 주최하는 ‘제4차 배출권거래제 기본계획의 주요 쟁점과 개선 방안’ 국회 토론회가 열렸다.

이번 토론회는 현재 배출권거래제 제3차 계획기간(2021~2025년)의 운영 성과를 평가하고 내년 구체적 내용이 확정될 제4차 계획기간(2026~2030년)에는 어떤 개선된 제도가 도입돼야 하는지를 논의하기 위해 마련됐다.

배출권거래제는 온실가스 감축을 위한 중요한 수단으로 여겨진다.

배출권거래제는 정부가 기업별로 온실가스 배출권을 미리 할당해 그 범위 내에서 온실가스를 배출하도록 하고 여유분 또는 부족분을 다른 업체와 거래할 수 있도록 허용하는 제도다.

정부는 계획기간마다 배출허용총량을 설정해 이 범위 안에서 배출권을 할당한다. 이 가운데 유상할당은 기업이 직접 돈을 내고 구매해서 사용해야 하는 배출권을 의미한다.

배출권거래제로 기업이 할당받은 배출권을 모두 소진하면 온실가스를 배출하기 위해서 추가 비용을 들여 배출권을 사야 한다. 반대로 할당받은 배출권보다 온실가스를 더 적게 배출하면 남는 배출권을 팔아 수익을 거둘 수 있다. 

배출권거래제가 정상적으로 운영된다면 기업은 온실가스를 감축하는 것이 이익으로 돌아오는 셈이다.

배출권거래법(온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률)에서도 제1조 이 법의 목적으로 ‘시장기능을 활용해 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하는 것’이라고 명시하고 있다.

그러나 2015년부터 시작된 국내 배출권거래제는 2015~2017년의 제1차, 2018~2020년의 제2차를 거쳐 현재 3차 계획기간을 보내고 있지만 여전히 미성숙해 온실가스 감축에 기여도가 낮다는 평가가 많다.

2029년 말까지 꾸준히 상승 곡선을 그려오던 배출권 가격은 이후 급격히 하락했을 뿐 아니라 변동성마저 커졌다. 시장이 활성화하지 않은 탓에 가격이 떨어질뿐 아니라 외적 충격요인에 크게 반응한다는 분석이다.

국내 배출권 가격은 2020년 초 톤당 4만 원 안팎에서 올해 7월 7천 원대까지 낮아졌다. 유럽연합(EU) 배출권 가격과 비교하면 2020년 초에는 국내 가격이 오히려 높았지만 올해 7월에는 10분의 1 아래로 떨어졌다.

이 기간 국내 배출권 가격은 극심한 등락을 겪기도 했다. 2021년 중반에는 톤당 1만5천 원을 밑돌다 2022년 초 증권사의 시장 참여와 함께 3만5천 원까지 치솟았다. 7천 원대까지 하락한 뒤 올해 9월에는 이월제한 완화 소식에 다시 1만5천 원으로 높아졌다 다시 1만 원 밑으로 내렸다.

이날 ‘배출권거래제 3차 계획기간의 운영 성과 평가’ 발표를 맡은 송홍선 자본시장연구원 선임연구위원은 “특히 3차 계획기간은 배출권 가격의 장기 상승 추세가 훼손되고 가격 변동성이 커지는 불확실성 확대의 시기”라고 평가했다.
  송 위원은 “정부는 3차 계획기간의 목표를 ‘실효적 감축기여를 위한 제도 선진화 시기’로 규정했는데 지금까지는 달성에 실패한 셈”이라고 평가했다.

송 위원은 두 가지를 원인으로 지적했다. 첫째, 국가 온실가스 배출량의 감소 및 국가 온실가스감축목표(NDC) 상향에도 3차 계획기간의 배출허용총량이 줄지 않고 있다. 둘째, 실제 유상할당 비율이 낮다.

제3차 계획기간 배출허용총량이 2020년 30억4800만 톤으로 확정된 뒤 지속해서 유지돼 왔다. 이 사이 국가 온실가스 배출량은 2020년 기준 7억121만 톤에서 2022년 6억5450만 톤(잠정)까지 줄어든 것으로 집계됐다. 2021년에는 NDC 목표치가 기존 26.3%에서 40%로 크게 높아졌지만 그간 제3차 계획기간 배출허용총량에는 반영되지 않았다.

다만 전날 정부는 NDC에 맞춰 제3차 계획기간 배출허용총량은 1300만 톤 낮춘 30억3500만 톤으로 조정한다고 발표했다.

3차 계획기간 유상할당 비율은 법정 최저수준인 10%로 규정됐는데 송 위원이 환경부의 배출권거래제 운영결과보고서를 분석한 결과 실제 유상할당 비율은 그보다 크게 낮았다.

송 위원은 “2021년을 기준으로 배출권거래제 총사전할당량과 비교한 유상할당 비율은 2.6%에 불과했다”며 “느슨한 배출허용총량으로 유상할당의 필요성이 줄어든 탓”이라고 분석했다.

이런 문제를 개선하기 위해서 제4차 계획기간에는 배출허용총량을 단계적으로 축소하고 유상할당 비율을 높여야 한다는 견해가 나왔다.

특히 4차 계획기간은 NDC의 목표연도인 2030년과 연동되기 때문에 제대로된 기능을 해야한다는 중요성이 높은 상황이다.

최창민 플랜1.5 변호사는 ‘온실가스 감축목표 달성을 위한 배출권거래제 제4차 계획기간 개선방향’을 주제로 한 발표에서 “배출허용총량 과다하게 설정된 탓에 잉여 배출권 규모가 2015년부터 2020년까지 6년 동안 2620만 톤에서 2021~2022년 2년 동안 3922만 톤으로 크게 늘었다”고 지적했다.
  먼저 최 변호사는 제4차 계획기간 배출허용총량은 기존 산정방식을 벗어나 축소하는 방식으로 나아가야 한다고 제언했다.

배출권거래제 배출허용총량은 NDC의 감축 후 배출량을 기반으로 연도·부문·업종 등을 세부적으로 고려해 산정된다. 그런데 올해 4월 정부가 발표한 탄소중립 기본계획이 연도와 부문 측면에서 기존 NDC를 후퇴시켰다고 봤기 때문이다. 

최 변호사는 “정부의 탄소중립 기본계획은 감축부담을 최대한 뒤로 미루고 탄소포집·활용·저장(CCUS), 국제감축 등 미래의 불확실한 감축수단에 의존한다는 비판을 받고 있다”며 “또 산업부문 감축목표를 산업연구원 보고서의 불합리한 전망에 근거해 기존보다 3.1%포인트 낮췄다”고 지적했다.

이어 “이런 기조에서는 지금의 NDC와 연동하는 산정방식을 가져가면 제4차 계획기간에도 배출허용총량이 상당히 느슨하게 설정될 가능성이 높다”며 “NDC 연동을 벗어나 배출허용총량을 줄여가는 방식이 적용돼야 한다”고 주장했다.

또 유상할당 비율을 높일 때 전환부문의 유상할당 비율부터 높여야 한다고 강조했다.

최 변호사는 “전환부문은 한계감축비용이 저렴하고 연료 전환에 따른 감축 잠재량이 높기 때문에 유상할당 비율을 100%로 상향해야 한다”며 “EU나 미국의 해외 주요 배출권거래제에서는 이미 전환부문의 유상할당 비율이 100%다”고 설명했다.

최 변호사는 “물론 전환부문의 100% 유상할당은 전력요금 상승을 불러올 것”이라며 “다만 에너지경제연구원 보고서에 따르면 전환부문 유상할당 비율 100%시 전력요금 상승폭은 킬로와트시(kWh)당 9.79원인데 최근 2년간 상승 폭이 51.0원인 점을 고려하면 감내할 수준이라고 판단된다”고 덧붙였다.

또 산업부문에서도 현재는 무상할당 대상에 포함되는 탄소누출업종에도 유상할당을 개시해야 한다고 제언했다.

이후 토론자로 나선 권동혁 BNZ파트너스 본부장도 “현재 대상 선정기준이 대폭 변화하지 않는 이상은 여전히 다배출분야인 탄소누출업종은 무상할당 대상으로 선정될 가능성이 높다”며 “그렇기에 우선적으로 유상할당 확대의 실익이 있는 전환부문에 차등적으로 비율을 높이는 것이 필요하다”고 말했다.

반면 산업계와 정부에서는 배출권거래제의 변화 방향성은 공감하면서도 속도조절은 필요하다는 견해가 나왔다.

이시형 대한상공회의소 탄소감축인증센터 과장은 “배출권거래제는 하나의 (온실가스) 감축 수단이기 때문에 유연성이 중요하다고 생각한다”며 “단순히 규제 강화에 집중하기보다는 투자가 인센티브로 돌아올 수 있다는 인식이 생기도록 고민을 더 해야 한다”고 제언했다.

배출권거래제를 담당하고 있는 양한나 환경부 기후경제과장은 “배출권거래제가 NDC 달성을 위한 효율적 수단이기 때문에 배출허용총량 설정 문제가 중요하다”며 “이와 함께 전환부문의 유상할당 비율 차등 확대 등의 의견을 수렴해서 기본계획에 담도록 노력하겠다”고 말했다.

이어 “다만 전환부문이 유상할당 비율의 구체적 수치는 국민경제에 미치는 효과를 포괄적으로 고려해야 하므로 단계적으로 높여가는 것 등의 논의가 필요하다”고 덧붙였다. 장상유 기자