[비즈니스포스트] 그린벨트(r개발제한구역)는 개발과 보호라는 어느 한쪽으로 치우칠 수 없는 선택 속에서 보호에 방점을 찍는 대표적 제도다.

이러한 제도는 근대 이후 마련됐을 것 같지만 의외로 현대사회와 전혀 다를 듯한 조선시대에도 기존 환경을 보호하는 데 초점을 맞춘 제도가 있었다. 바로 ‘성저십리(城底十里)’와 ‘사산금표(四山禁標)’였다.

그만큼 도시화와 이에 따르는 여러 부작용들을 해결하기 위한 고민이 오래 전부터 이뤄져왔음을 시사하는 대목이다.

12일 정치권에 따르면 총선을 앞두고 그린벨트 해제 공약을 들고나오는 예비후보들이 잇따르고 있다.

박기성 국민의힘 울산 남구갑 예비후보는 6일 울산시의회 프레스센터에서 열린 기자회견에서 “최근 울산시가 속도를 높이고 있는 그린벨트 해제 사업과 보조를 맞춰 국토부와 협의해 추진하겠다”라며 그린벨트의 신속한 해제를 주장했다.

더불어민주당 창원 마산합포구지역위원회는 최근 ‘창원지역 개발제한구역 전면 해제를 적극 지지합니다’라는 내용의 플래카드를 걸고 그린벨트 해제 목소리가 높은 해당 지역 주민들의 지지를 호소하기도 했다.

행정안전부 e-나라지표 통계에 따르면 2022년 기준으로 대한민국의 개발제한구역 면적은 3793㎢로 최초 지정면적과 비교해 70% 규모다. 이 가운데 비수도권 개발제한구역이 2428㎢로 전체의 64%를 차지한다.

윤석열 정부는 주택 문제 해결 및 지역 균형 발전을 위해 개발제한구역 해제를 추진하고 있다.

정부는 올해 1월10일 발표한 '주택공급 확대 및 건설경기 보완방안'에서 지자체 개발제한구역(그린벨트) 해제 가능 물량 및 유휴부지 등을 활용해 수도권 중심으로 올해 2만 가구 규모의 신규택지를 발굴한다는 계획을 발표했다.

지난해에는 시·도지사가 직접 해제할 수 있는 비수도권의 개발제한구역 규모를 30만㎡에서 100만㎡로 늘리는 개발제한구역법 시행령 개정안과 광역도시계획수립지침 등 하위지침 개정안을 마련하기도 했다.

현대 그린벨트 제도는 영국에서 유래했다. 영국은 1938년 개발제한구역법(the Green Belt Act)에 이어 1947년 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act)을 제정해 기존 시가지를 제외한 모든 토지의 개발권을 국가가 소유하도록 바꾸고 지방정부에 중요한 삼림이나 건물을 보존할 수 있는 권한을 부여했다.

박준 서울시립대학교 국제도시과학대학원 교수의 ‘영국의 그린벨트 운영과 시사점’ 논문에 따르면 영국 그린벨트의 뿌리는 1593년 엘리자베스 1세 시절까지 거슬러 올라간다.

엘리자베스 1세는 당시 런던의 과도한 성장을 막기 위해 런던과 웨스트민스터 시가지 인근의 각 성문으로부터 3마일(약 5km) 이내 구역 건물 신축과 기존 주택 다세대 공동 거주를 금지했다.

엘리자베스 1세 시절보다 200년 앞서 건국된 조선시대에도 그린벨트와 비슷한 정책이 있었는데 성저십리와 사산금표다.
 

성저십리(城底十里)는 조선시대 수도였던 한성부 사대문 주변 10리(약 3km) 지역을 뜻하는 말이다. 조선시대 초기에는 이 지역의 매장과 벌목을 금지했는데 이는 엘리자베스 1세의 정책과 매우 유사한 것이었다.

사산금표(四山禁標)는 도성 근처에 있는 북악산, 남산, 인왕산, 낙산 등을 출입 금지지역인 금산(禁山)으로 설정하고 소나무 벌목, 토지 경작, 채석 등을 막은 것이다.

세종은 사산을 보호하기 위해 사산재직감역관(사산감역관)을 설치하기도 했다. 사산감역관은 추천제도인 음서를 통해 관직에 들어선 사람들에게 제수된 관직이었다가 영조 시기에 오면 명칭을 사산참군으로 바꾸고 무관들이 임명되는 관직이 됐다.

성저십리와 사산금표가 설정된 원인에는 이념적 이유와 실질적 이유가 모두 있었다.

이념적 이유로는 풍수지리설을 들 수 있다. 조선의 수도인 한양은 풍수지리와 유교적 질서 아래 위치가 결정되고 도시 구조가 짜인 계획도시였기 때문에 도성 근처의 나무와 지맥을 헤치고 시체를 매장해 땅의 기운을 바꾸는 것은 커다란 문제로 여겨졌다.

개발 제한 구역이 설정된 실질적인 이유는 소나무 육성, 도성 수재해 예방, 치안 유지, 쾌적한 환경 제공 등이었다. 성저십리는 유교 질서 아래 도성과 그 외 지역을 나누는 완충지 역할도 수행했다.

조선 초기 철저하게 지켜졌던 성저십리와 사산금표는 조선 후기 도시의 성장으로 수도인 한성부에 인구가 몰리면서 변화의 물결을 피할 수 없었다. 

세종 때인 1426년 한성부 인구 10만9천 명 가운데 성저십리에 거주하는 인구는 겨우 6천 명에 그쳤으나 정조 때에 오면 성저십리의 인구는 7만6천 명으로 한성부 전체 인구의 40.6%를 차지했다.

성저십리가 도성의 배후지로서 해야만 하는 역할이 강화되기도 했다. 시기가 지날수록 계획도시인 한양에는 더 이상 들어설 자리가 없지만 도성에 필요한 관청, 시설, 경작지들이 늘어났다.

실록에도 개발과 보호 사이에서 갈등이 나타나는 모습이 여실히 드러나는 대목이 있다. 

인조실록에 따르면 예조에 속한 한 신하는 당시 임금이던 인조에게 “국초(國初)부터 도성 안팎에 집을 짓는 자가 감히 10리 안에서 돌을 가져오지 못한 것은 사람들이 법을 두려워하기 때문”이라면서 “근래 두모포(성동구 옥수동 일대)에서는 임금의 자녀들도 바야흐로 돌을 캐고 양반들도 캐는 자가 있다니 나라의 금령이 행해지지 않는 것을 여기에서 볼 수 있다”라고 지적했다.

이어 “신이 듣건대 풍수지리에서 말하기를 ‘수구(水口)의 돌 하나는 만산(萬山)에 해당한다’ 하는데 이곳은 바로 도성의 수구”라며 “한 덩이의 돌도 더욱이 캐서는 안 되니 한성부가 엄하게 금지하도록 하소서”라고 덧붙였다.

인조는 예조의 요청을 받아들였는데 나중에 알고 보니 돌을 함부로 캔 임금의 자녀는 인조의 셋째아들인 인평대군이었다.

영조 시기에 와서는 도시화가 진행되고 더 이상 도성 주변의 벌목 및 매장을 막을 수 없게 됨에 따라 개발제한구역이 완화되는 일도 발생했다.

영조는 1727년 사람을 매장할 땅이 없어 개발제한구역을 개편할 것을 요청하는 도성 거주인들의 건의를 듣자 신하들의 반대에도 불구하고 “근래 인구가 많이 불어나 서울 근교에는 한 조각의 노는 빈 땅이 없다”며 “지금 백성들이 원하는 대로 해주면 나라의 은택이 백골(白骨)에도 당연히 미치는 것이니 모래내(지금의 홍제천)를 경계로 삼도록 허락하라”고 명령을 내렸다. 김홍준 기자